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政府與企業應從上下變夥伴關係

商業周刊   / 整理 姚惠珍

高鐵董事長殷琪談政府與民間共治大趨勢
多元化趨勢下,集權中央的官僚體制已不再當道,不過,未來社會與政府共同治理的小而美政府,卻有三項新挑戰亟須克服。 台灣高鐵董事長殷琪十二月十八日接受台灣大學EMBA邀請,從全球投資金額最大的台灣高鐵BOT案,分享民間企業參與政府基礎建設工程的經驗。 從企業經營跨到公領域的國家建設工程,殷琪深刻體驗到,隨著整個世界的經營環境日益複雜,政府跟民間企業的角色也面臨丕變,國家治理由中央集權走向社會國家共治的同時,政府與民間企業的關係也必須從上至下的強制關係,轉變為左右夥伴合作關係。以下是演講內容的摘要: 麥肯錫季刊五、六年前幾乎看不到任何跟政府有關的議題。然而,在二○○四年第四季,我收到時發現,談公部門領域跟企業領域,幾乎完全相同比例。這個趨勢已經一、兩年。他們在談如何提升政府的生產力、如何讓政府公部門效率能發揮。 政府與民間角色的轉型有很多理論性說法,基本上大家都能同意的是兩個基本︰其一是解決公民自覺意識抬頭,政府被需求提供完善服務,這期待不但仍然持續,且這個壓力越來越大;其二是全世界政府面臨到人少事多,且財源不足的情況。這對政府來說是很大的困境,也因此各國政府都已經開始由國家治理轉向國家社會共同治理。 整個世界的經營環境是越來越複雜,更需要有整體看法、認知與行為。我們說環境,二十多年前,我們都認為那是一個政府的責任,環保署的責任。現在,越來越多民間企業認為氣候改變與政府國家資源甚至是國家安全、人民安全有關。對企業而言,則多增加風險管理,因為這種未知因素增加的話,對企業來說是風險增加;談到教育的話,更不用談,企業界所需要人才是否在傳統教育裡可培育出來?我們也看到,越來越多企業界去參與基礎教育或是高等教育的課程規畫。 今天我們所遇到的問題,不能單靠國家治理,而必須靠社會力量。政府在過去威權時代跟現在的角色是不同的。在傳統國家中,政府主要目標為統治、強化統治權,所以行政資源是來自於威權。這種體制下的官僚體系一定非常強勢,而且是非常集中的中心制,完全看不到政府與民間分工,政府是靠命令與強制,上到下的關係來治理國家。未來,官僚體系是需要更多專業跟知識,官僚體系的力量是來自規畫跟監督,這個體系是服務導向。我們要面對的是,如何再營造一個多元化社會,營造多元化社會過程中,許多決策絕對是:去中心化。 可以想見,政府今後的影響相對是往下降,政府與民間關係非上下關係,而是左右關係。 在這種趨勢發展下,政府一定要由強勢管制與消極應付,轉為透過公平社會、積極授權去結合社會資源。像在台灣,我們看到很多企業進入醫療服務;在基礎建設上,我們有台灣高鐵、娛樂場所BOT等基礎建設都是由委外方法;更別提電廠,所謂公用事業部分。然而,在這種社會與政府共同治理的小而美政府,民間還是有其限制,比如有國家意識作為的施政,如國防與外交不可能由民間來介入,有些像是法制性公權力為基礎的行政措施,比如租稅、警察都必須要由公權力行使。其他若由良好機制與自我分際,幾乎看不到什麼是不能由其他人來協助政府經營或承擔。 政府將有三大挑戰
民間企業進入公領域,對政府來說,有三個新挑戰,第一是私部門利益與政府利益如何平衡;第二為,政府組織改造要怎樣才能達到和諧;最後,在與民間合作或是委外經營情況下,政府如何保持治理國家能力,用何種機制來有效監督公共服務的效能。 在組織方面,有一點是非常重要,民間企業在做組織時,第一個會想到目標為何,但過去政府過去做組織再造時,都是以政治考量為先。日本最近六年的改變,香港政府做改變,基本上是以一個目標為主,第一是國家發展趨勢一定要先訂定出來。此外,我們也要考量,過去政府一變之後都是二十年不變是不實在的,我們都知道世界改變非常多,若政府要成為有作為政府,組織調整要有持續性及彈性,如何建立結構彈性化的法制基礎,是一個非常大的課題。組織架構應該精簡,事權要統一,有些國外政府把不具強制性行政機構法人化,變成公的法人,如此政府角色清楚,公法人可以在較有彈性組織及管理方式下達到特定任務。 第二是職權部分,上下跟左右關係,兩個部分值得重視,一是政府與民間關係,今後政府與民間關係在於,政府擁有規畫權利與能力,很重要的是政府要去督導,重點在於督導什麼,中間過程是否非常透明化,是否為社會大眾都接受為課題。中央與地方關係為平衡或是夥伴關係,有時是比民間跟政府的關係,更為急迫需要處理,主要是資源配置的合理化,強化中央與地方的執行能力,一起達到施政整體效果,不要有互相抵制的情況。 另一方面,我從習慣企業經營角色,現在轉變為參與公共基礎建設。未來,高鐵變成公共運輸工具時,其實你會發現這公司(指台灣高鐵)有時候會像政府,因為每一張紙、每一個證據都要留下來。全世界(BOT案)沒有一家公司是有T(移轉)這樣的過程,有人B(興建)、有人O(經營),但目前沒有轉還給政府的情況。因為沒有這樣情況,為了保障雙方的權利與義務,每一張紙、每一個證據都要留下來,我從來沒有看過一家民間企業是這麼官僚政治化。為了最後一個T,不得不把自己變成官僚體制,但這也是我們要去處理,否則會失去民間企業應有的效率。我們需要非常多人進來協助這樣的轉變,今天政府委外方法、給民間的BOT,都會面臨這樣的問題。 談到政府的第三個挑戰,是我不願意談到的,但非談不可。 現實社會對於政商關係的解讀,都是非常曖昧、非常負面的,無官不貪、無商不奸這樣非常傳統的概念,好像政府官員一定是黑心的。現在台灣新名詞叫財團或集團,其實前面漏了兩個字叫犯罪集團或犯罪財團,這些懷疑在每個國家都有,在台灣也不例外。但我們可以知道越是法制程度高的國家,整體面來說,越來越不會排除民間與政府的合作關係,可以建立透明受到監督的體系。 BOT須掌握「三二一」原則
台灣目前政府與民間發展關係上,還有很多路要走。我們不能讓每一個個案變成特許計畫,否則不管任何人去做,其實失敗的可能性是會非常高。掌握兩個基本核心:一是合理分工,就是從民間契約觀念分攤風險;其二是謹守分際。有時候在過程中間,會不小心去犯錯,如何去做到合理分工以及謹守分際,是民間企業跟政府合作比較大的題目。 我今天第三部分要談一下台灣高鐵過去七年中間如何看民間參與公共建設的BOT成功關鍵在什麼地方。我們今天參考國外很多BOT案例,其成功關鍵因素可用三二一(三P二R一I)來描述。 三P就是公領域(Public sector)跟私領域(Private sector)要有一個合夥關係(Partnership)。這觀念在台灣是非常的新,這不是政府上下關係發包給你,而是一個左右關係,就是各自要投入一些東西進入到這個合夥關係。雖然計畫是交給民間來做,但本質上還是公共建設,所以要很多政府注入在裡面,而不單只是協助。很多人會誤解說 BOT他就是發包給民間,他就變成民營化,但其實這不是民營化,是一個合夥關係。 第二關鍵因素就是二R,即風險分攤(Risk allocation)以及政府政策可信度(Reliability)。風險分攤,民間與政府承擔風險是不一樣的。比如,政府要承擔土地取得風險,如何合理分攤風險是重要的。台灣高鐵與政府簽訂合約是依照促進產業升級條例,政府希望民間投資,確實有保障計畫執行度,政府對融資提出協助。 所謂可信度,就是政府政策要有充分的可信度。美國麻省理工學院教授梭羅於一九八七年在香港做基礎建設民間參與的演講中,開場第一句話就是:「BOT最大風險,就是政府。」這句話是什麼意思?像美國這樣國家重大政策是可以持續下去的,尤其政府跟民間如果簽了合約的話,是會遵照這合約的機制。不過,台灣高鐵在興建與營運這三十五年間就有八次以上總統大選,更不提有多少次立委選舉,這中間有政策延續與否的風險,這就是政治風險。 在高鐵議約時,我們就考量了這樣的政治風險,所以堅持以中華民國政府做為我們議約對象。我記得,那個時候蔡董事長(由蔡明忠代表高鐵)議約時,我們曾經為一件事情與林部長(指林豐正)有拍桌子。我們那時候堅持,交通部後面合約要寫,代表中華民國政府。他們意思是交通部理所當然代表中華民國政府,為什麼要寫?那我們考慮的是說,雖然大家都知道南北高速鐵路這計畫是政府決定,一定要給民間做BOT,但交通部只是窗口。最後我們堅持到清晨兩、三點鐘。 我們堅持的原因是,你一定要代表中華民國政府,萬一你們政府改造之後交通部不見了,我怎麼辦?我想,他那時候最生氣就是我講這句話,說交通部怎麼可能不見。但是以我們公司來想,簽約一定是以公司主體來簽約,不可能是以公司工程部來簽約。從這個問題,就可以看出我們背負的政治風險。 一個穩定的政策,一定要有可信賴的政府機制,我們很多產業界朋友都說要看看高鐵的狀況怎樣,如果我活不過來,大概大家也不太想介入。 最後一個I,就是誘因(Incentive)。公共建設的計畫多半是政策性的投資,若轉到民間去,還是要有誘因存在空間。以台灣高鐵為例,其中誘因很大部分是三十五年內站區開發合約,以及期間內(三十五年內)政府不會在西部再蓋一條高鐵。國外例子像雪梨過港隧道,政府提供優惠貸款;東京新的高速公路,政府提供優惠貸款以及股權投資。 不過,誘因的部分,民間該注意的是,不要拿政府的補助(subsidy)。梭羅在一九八七年那一場香港講完後,就到台灣來。那時候我跟他有一個對談,他說你做什麼都可以,就是不要拿政府subsidy,我到今天都還很信賴這句話。他說,你不要拿政府優惠像是票價這種保障這種補助,當然殘障補助例外。補助會讓他(指參與BOT的企業)失去原本市場機制跟競爭力,會開始仰賴這補助,他會對補助這一塊特別重視,因而會失去市場機制所發揮出來的民間效力、競爭能力與品質。 移轉政府的過程需多加警惕
所有BOT合約,全世界都沒有T(移轉給政府)的經驗。因此有一些問題也待警惕。 問題一,就是民間經營到了末期,什麼樣方式可以讓民間企業願意一直投資,比如未來三年要移交給政府,怎麼樣的機制讓企業跟股東會有這個承諾再投資,這可能是很大的資金投入。問題是,到了那個時間點,他沒有那個資產。 問題二,有經濟學者認為,特許權轉移還給政府時,那時候成本會相當的高。像是所動用的會計人員以及律師到最後五年可能是相當高,有人提出這樣警訊。 以台灣高鐵為例,最後有可能到三十五年後,台灣高鐵變成政府委外的經營者,這是有可能的,因為對政府來說,他收回來再籌組一批人去管,這是沒有效率的,這種經營方法是政府委外,跟BOT是不一樣。 我們什麼時候來看這個部分,我想先等我們營運,運作相當純熟後,再探討這個問題,不過我也知道人類永遠把難題留給後代。我認為我們是有這個責任,提前釐清這基本架構,當然在最後幾年,我們不知道什麼東西會改變。不過,我想到第十年或第十五年再探討這個議題都可以。 有一點值得反省,其實民間要投入任何一種公共建設,他一定會挑最好的,最後會留下來的是,民間因為沒有辦法從中獲利而沒有做,這些計畫慢慢從檯面上跑到檯面下,而這些計畫可能會對社會比較需要資源的人是重要的,這樣會影響到社會公平性。最後,政府要有些警覺性,有些沒有投資回收效益的案子,政府盡早警覺仍必須由政府提供服務。 本文章由「商業周刊」授權刊登,更多內容請見本期商業周刊

資料來源 摘自:全球華文行銷知識庫

資料來源 :1758網誌

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